Не слишком отрадный для отечественной индустрии факт подтверждают результаты исследований, проведенных Ассоциацией предприятий легкой промышленности (АПЛП) Казахстана совместно с USAID. Результаты данных исследований, недавно озвученные в ходе круглого стола, проведенного в Алматы, вскоре будут представлены в столице, где пройдет встреча с участием представителей бизнес-ассоциаций. Основной целью исследования стала выработка рекомендаций для увеличения допуска отечественных производителей к госзаказам.

Закон не для всех?

"Мы оценивали ситуацию только в легкой промышленности и пришли к выводу, что из-за неравных условий, в которых находятся участники тендеров, казахстанского производителя фактически выталкивают с внутреннего рынка. Наша текстильная, швейная промышленность обеспечивает потребности рынка на 8%, обувная отрасль и вовсе на 1%; поступления, которые должны идти в бюджет, находятся в теневом обороте, и предприятия, оснастившие производство, вынуждены идти на рынок госзакупок, предоставлять свои товары и услуги силовым структурам, национальным компаниям. Этот рынок исчисляется миллиардами тенге - только по товарам легкой промышленности, по нашим подсчетам, он оценивается в Т600 млрд в год. И очень не хотелось бы просто так отдавать этот сектор на откуп продукции из Китая", - отмечает президент АПЛП Любовь ХУДОВА. Как отмечают представители производственных ассоциаций, для казахстанских предприятий рынок госзакупок является жизненно важным полем деятельности, игра на котором позволит сохранить производственные мощности и кадровый потенциал. В связи с этим сегодня назрела необходимость понять, что происходит на рынке, что делать в сложившейся ситуации, отработать конфликтные моменты. Таких моментов, к сожалению, немало, и ключ к решению многих из них, считают производители, лежит в исключении посредников, которые, не имея собственных производственных мощностей и персонала, успешно участвуют в конкурсах, выигрывают тендеры и завозят продукцию извне. В результате из страны уплывают бюджетные средства, а на деньги наших налогоплательщиков создаются рабочие места в других странах.

По мнению директора ТОО "Семирамида" Натальи АХШАБАЕВОЙ, действующее законодательство, регулирующее сферу госзакупок, изначально не учитывает всех нюансов процесса и оставляет лазейки, которыми пользуются посредники: "Начнем с того, что новое законодательство о госзакупках по сути своей является законом непрямого действия, в дополнение к нему представлены правила на 96 листах, многочисленные ссылки. При этом перекосы в том, что касается равенства сторон, остались. Так, поставщики обязаны выдерживать сроки, обеспечивать гарантию поставок, в противном случае им грозят серьезные штрафные санкции; обязательства же государства чрезвычайно размыты даже в вопросах заключения контрактов и соблюдения сроков оплаты. Более того, заказчик в любое время может отказаться от закупок. Необходимо сделать так, чтобы исключить возможность дать задний ход в том случае, если контракт уже заключен, ведь никто не считается с тем, что мы уже заключили под эти заказы контракты на поставку сырья, и в случае срыва нам грозит выплата неустойки". Кроме того, задержки оплаты поставленной в рамках госзаказов продукции создают для отечественных производителей сложности с обеспечением заявок: на протяжении года проводится несколько десятков конкурсов, и средства, необходимые для обеспечения заявки, приходится изымать из оборотных средств самих предприятий.

Частично, утверждает г-жа Ахшабаева, предложения производителей нашли отражение во внесенных в законодательство поправках. В частности, с 1 января 2010 года наконец-то вводится понятие "отечественные поставщики работ и услуг", к которым отнесены юридические и физические лица, являющиеся резидентами РК и использующие 95% казахстанских трудовых ресурсов. Но, отмечают представители производственного сектора, такое толкование по большому счету не делает различия между производящими компаниями, которые впоследствии начнут поставлять свою продукцию нацкомпаниям и силовым структурам, и предпринимателями, которые, не имея производственной базы, оборудования и собственных, не арендованных трудовых ресурсов, работают по принципу "купи-продай", при этом теоретически являясь резидентами РК и имея в штате своих компаний казахстанский персонал. "Впоследствии мы, производители, не заметим, как окажемся в одинаковых условиях с коммерсантами, если не еще в более сложном положении. Скажем, в практике нашей компании был случай, когда мы работали с одним из силовых ведомств на протяжении 10 лет, а потом нас отмели от участия в конкурсе под тем предлогом, что мы не относимся к числу отечественных поставщиков. В связи с этим мы считаем, что необходимы более четкие критерии, которые позволят отнести потенциальных поставщиков к производителям. Следует оговорить, что к категории производителей могут быть отнесены лишь физические и юридические лица, занимающиеся производством товаров и оказанием услуг на территории Казахстана, имеющие производственную базу, оборудование, кадры", - рассказывает г-жа Ахшабаева.

Бег с препятствиями по замкнутому кругу

Некоторые представители профессиональных ассоциаций и объединений промышленников уверены, что казахстанских производителей госструктуры отстраняют от участия в тендерах осознанно, целенаправленно. "По состоянию на 1 января нынешнего года еще не было документов, позволявших нам, промышленникам, участвовать в госзакупках, в двадцатых числах нам говорили, что соответствующие правила еще не утверждены, хотя фактически они уже существовали. После поездки в Астану, где мы встречались с представителями министерств, фонда "Самрук-Казына", удалось подписать огромное количество меморандумов на Т100 млрд, но на итоговых решениях национальных компаний это никак не сказалось, хотя мы и надеялись, что эти деньги пойдут на закуп промышленных товаров. Фактически же промышленность Алматы просто не признали. Наш союз, например, заключил договор с "Казатомпромом" на Т2 млрд, но впоследствии данная структура отказалась от заказов в сфере легкой промышленности, а контракт с "Белкамитом", например, уменьшили с изначальных Т1200 млн до Т300 млн", - утверждает Валентина БРЕУСОВА, исполняющая обязанности президента Союза промышленников и работодателей Алматы. Между тем кризис заставил предприятия города заметно снизить интенсивность использования производственных мощностей. Так, в обрабатывающей промышленности южной столицы по состоянию на 1 октября 2009 года спад составил 20,8%, в том числе по производству готовых металлических изделий - 34%, машин и оборудования - 20%, пищевых продуктов - 16,2%, кожаных изделий и обуви - 41,4%, изделий из дерева - 61,8%. На этом фоне несколько более оптимистичной выглядит картина по предприятиям легкой промышленности: выпуск текстильных изделий в Алматы, например, увеличился на 43,4%. Впрочем, сами игроки отрасли проявляют сдержанность в выражении радостных эмоций, замечая, что производство выросло практически с нулевой отметки, на которой оно находилось на протяжении многих предшествующих лет.

По словам г-жи Бреусовой, руководство союза не раз обращалось с предложением заключать контракты по регионам, заранее оговорив необходимые характеристики будущего товара, например, расцветку одеял, выпускаемых по заказу железнодорожников, но идея эта не нашла поддержки у руководства компаний. По мнению представителя Союза промышленников и работодателей Алматы, национальные компании осознанно создают неясные процедуры, формируют лоты таким образом, чтобы не учитывать специфику производства казахстанских компаний и таким образом оставить их за бортом госзакупок.

Трудно сказать, действительно ли наличие многочисленных барьеров на пути к участию в конкурсах на поставки для нацкомпаний и силовых структур является следствием продуманной политики, но результаты исследований, проведенных АПЛП совместно с USAID, свидетельствуют о наличии множества проблем, осложняющих работу на рынке госзакупок для тех, кто занимается реальным производством. В первую очередь эксперты отмечают непрозрачность конкурсов, организаторы которых, впрочем, настойчиво говорят об обратном. Тем не менее ни для кого из тех, кто хотя бы раз пытался принять участие в тендере, не является секретом, что потенциальные победители вынуждены "улаживать вопросы" еще до конкурса, а так называемые "откаты" стали нормой проведения госзакупок. Бизнес-ассоциации не допускаются до тендерных документов, конкурсных и экспертных комиссий, а действующим комиссиям победители, как правило, известны заранее. Данный расклад порождает коррупцию, которая, по утверждениям представителей производственного сектора, набрала огромные масштабы. "Мы пытались войти на тендер в Министерство обороны в качестве наблюдателя, но получили отказ на том основании, что ассоциация является посторонним лицом и не может быть допущена к участию в конкурсе. Это полный абсурд: если госзакупки действительно прозрачны, чего бояться организаторам?" - задается вопросом г-жа Худова.

Вопросы у авторов исследования вызывает и практика определения победителя конкурса, исходя из самой низкой цены, а не по самой выгодной с экономической точки зрения заявке. В результате такая экономия оборачивается дополнительными затратами: обмундирование, например, не выдерживает сроков носки, сапоги разваливаются через месяц, а одежду невозможно носить и года, поскольку должный контроль качества приобретаемых товаров и услуг также отсутствует. В то же время действующее законодательство, утверждают производители, не вполне корректно подходит к формулировке демпинговой цены. В законе о госзакупках демпинговая цена, предложенная участником конкурса, определяется как заведомо низкая по сравнению с действующими ценами на аналогичные товары, работы и услуги. Однако правила, уточняющие законодательство, поясняет г-жа Ахшабаева, оговаривают, что цена признается демпинговой в том случае, если она более чем на 30% ниже среднеарифметической цены конкурсных заявок. "Понятно, что среднеарифметическая цена определяется, исходя из всех представленных заявок. Но нередко происходит так, что участники выставляют заведомо завышенные цены, возможно, с учетом "вознаграждения", а нас обвиняют в демпинге, несмотря на то, что мы выставляем реальные цены. На наш взгляд, организаторы конкурса должны предварительно изучить рынок, узнать, каковы в принципе средние цены на тот или иной товар. Если он выбирает цены среди участников конкурса, значит, он неправильно рассчитал свой бюджет. Поэтому, на наш взгляд, в качестве порога для определения демпинговой цены следует взять не среднеарифметические, а закупочные цены", - уверена руководитель ТОО "Семирамида".

Множество проблем, утверждают производители, создает неразбериха с определением сроков конкурсов, постоянным проведением конкурсных комиссий. В частности, рассказывает г-жа Худова, конкурс объявляется за месяц, в течение которого поставщики обязаны изготовить образцы в соответствии с технической спецификацией. На каждый тендер выдвигаются новые условия, соответственно требуется заново разрабатывать образцы продукции и конструкторскую документацию. Процесс подготовки отнимал бы у производственников гораздо меньше времени и нервных клеток, если бы весь процесс был заблаговременно оговорен на протяжении года, если бы предприятия заранее знали, в каком месяце пройдет конкурс на производство тех или иных изделий. Нарекания со стороны производителей вызывают постоянные конкурсные комиссии и практическая невозможность заключить договор на срок больше года. "У нас государственный бюджет утверждают на трехлетний период; почему бы не сделать аналогичный план по госзакупкам, ведь закон разрешает заключение многолетних контрактов на выполнение работ. Тогда бы предприятия не лихорадило, не было бы необходимости находиться в постоянном поиске заказов, конкурсов. У нас появилась бы возможность спокойно работать, принять производственную программу, оценить нагрузку на предприятие. Сейчас же создается впечатление, что в системе госзакупок все делается для того, чтобы предприятия-производители, зная свои мощности, технологию, осознали невозможность исполнения заказа и отказались от участия в тендере. Таким образом, в выигрыше остаются компании-посредники, у которых ни о чем не болит голова, которые имеют в активе лишь ручку и стол, но могут поставить любую продукцию", - констатирует г-жа Худова.

Представители АПЛП в качестве одного из существенных недостатков действующей системы госзакупок называют отсутствие мониторинга итогов тендеров по срокам службы поставленных товаров: нередко на конкурс поставляются единичные образцы качественной продукции и сертификаты на нее, но качество основных поставок не выдерживает критики. Вопрос об организации контроля за качеством поставляемой по госзаказам продукции, проверок на складах поднимали неоднократно, но воз, как говорится, и ныне там. В комитете по госзакупкам ссылаются на дефицит кадров, нехватку времени, а на казахстанский рынок продолжает идти бесконтрольный поток несертифицированных товаров из Китая и Турции. Предлагаемая система электронных госзакупок в ее предварительном виде, утверждает г-жа Худова, позволяет потенциальным поставщикам не подтверждать статус отечественного производителя и обходиться без представления образцов товаров. На первый взгляд данное условие можно расценить как попытку смягчить требования к участникам конкурсов, избавить их от ненужной волокиты. Но специфика многих отраслей такова, что сделать оптимальный выбор, не видя самого изделия, на основании одних лишь технических характеристик, представленных на бумаге, крайне трудно, если возможно вообще.

С другой стороны, утверждают производственники, бюрократические препоны, способные отбросить казахстанских промышленников за черту потенциальных победителей конкурса, возникают там, где их, казалось бы, следовало ожидать меньше всего. В частности, учреждения, осуществляющие госзакупки, не всегда предоставляют участникам конкурса разъяснения в оговоренный правилами трехдневный срок, а проведение одного и того же тендера по три-четыре раза выматывает производителей и заставляет на длительное время замораживать средства. Организаторы не всегда сообщают поставщикам об изменении статуса конкурса, например, с простого на сложный и соответственно об изменении сроков; нередко возникают трудности, связанные с получением конкурсной документации: не всегда организаторы конкурсов предоставляют документы в электронном виде, вследствие чего иногородние участники вынуждены приезжать в регион проведения тендера и получать необходимые бумаги непосредственно на местах, что опять же отнимает время и нервные клетки. Каждая промашка, вплоть до не поставленной в нужном месте запятой, может стать причиной отказа. Заявки казахстанских производителей, подытожила г-жа Худова, отклоняются по смехотворным причинам вроде отсутствия нотариально заверенных копий документов на всех сотрудников, отсутствия в документах даты отгрузки товара, номера телефона заказчика.

В условиях рецессии и производственного спада руководители предприятий особенно болезненно переживают задержки оплаты поставленных заказов. Примерами того, что деньги за поставленный товар не выплачиваются порой на протяжении 180 дней, готовы поделиться представители компаний, работающих в самых разных отраслях. По сути, утверждают производственники, по шесть месяцев в году национальные компании и силовые структуры живут за счет товаропроизводителей, вынужденных, в свою очередь, брать новые кредиты на развитие производства. В последние годы в связи с экономическим кризисом получение доступа к кредитам становится все более проблематичной задачей, а во многих отраслях, утверждают промышленники, зависимость от кредитов равносильна кабале. По словам г-жи Бреусовой, в области машиностроения, например, основной парк оборудования еще три года назад считался устаревшим на 75-80%, а к сегодняшнему дню уровень изношенности основных фондов увеличился. Тем не менее машиностроители отказываются от кредитования в банках, полагая, что в силу специфики отрасли рассчитаться за взятые взаймы средства будет чрезвычайно трудно, тогда как работа по госзаказам, уверены представители отрасли, позволит заработать деньги. Законодательство в принципе оговаривает сроки оплаты, но с одной оговоркой - "по мере выделения бюджетных средств". "Такая формулировка звучит по меньшей мере странно. Если национальные компании или силовые структуры заказывают товар и проводят тендер, значит, деньги на оплату поставок должны лежать на счете, а если денег нет, незачем и конкурс объявлять", - рассуждает г-жа Ахшабаева.

 Реестр преткновения

Нельзя сказать, что производственники, констатируя наличие многочисленных болевых точек в системе госзакупок, не предпринимали никаких действий, чтобы переломить ситуацию в свою пользу. Работа над ошибками в данном случае представляет собой длительный процесс, и все проблемы не решатся росчерком пера. Себе в актив представители промышленного сообщества записали законодательное обеспечение проведения двухэтапных процедур, которого не было в прежнем законодательстве. "Мы настаивали на том, чтобы на первом этапе происходило обследование технических возможностей, технологических ресурсов предприятий, чтобы ко второму этапу были допущены только производители, имеющие соответствующие производственные площади, оборудование, кадровый персонал, и окончательный выбор поставщика производился бы уже среди этих предприятий, прошедших сито отбора. Но, получив закон, мы с удивлением узнали, что на первом этапе отслеживается только техническая документация, иными словами, придирки, связанные с постановкой запятых, остались в силе. Нас не устроил такой подход, и мы обратились в союз "Атамекен"; казалось, вопрос оперативно решился, по нашей инициативе появилась процедура получения сертификата СТ КЗ. Но, как в известной присказке, мы хотели сделать как лучше, а получилось как всегда: и здесь возникли посредники, быстро адаптировавшиеся к новым условиям. Право проводить обследование предприятий на предмет получения сертификата получили четыре коммерческие структуры, главной целью которых является извлечение прибыли. В результате в реестр отечественных поставщиков не вошли реально работающие компании. Мы по-прежнему настаиваем на том, чтобы формированием реестра занималось Министерство индустрии и торговли, чтобы при этом принимались во внимание результаты обследования предприятий отраслевыми ассоциациями, союзами производителей, работающими по соответствующей направленности и достаточно профессиональными для того, чтобы оценить наличие на предприятии условий, необходимых для выпуска той или иной продукции", - отмечает г-жа Худова.

Вокруг проблемы формирования реестра отечественных поставщиков товаров и услуг страсти кипят достаточно давно. Идея создания данного реестра как инструмента, способного помочь навести порядок в сфере госзакупок, была озвучена несколько лет назад. Предполагалось, что появление данного документа избавит предприятия от необходимости в преддверии каждого тендера собирать огромный пакет документов и по новому кругу проходить бюрократические процедуры. В распоряжении же заказчиков, как полагали инициаторы идеи, окажется список реально работающих предприятий. Одна из практических проблем претворения данной идеи в жизнь оказалась связана с тем, что формированием реестра занимается не единый орган в лице Министерства индустрии и торговли, а каждая отдельная структура, занимающаяся проведением конкурсов. Свои реестры формируют Министерство внутренних дел, Министерство обороны, "Самрук-Казына", и промышленникам непонятно, какими критериями в процессе формирования руководствуется каждое из ведомств. Так, по словам г-жи Худовой, поначалу представители АПЛП полагали, что одинаково приемлемым для всех заинтересованных сторон окажется реестр, сформированный фондом "Самрук-Казына", однако впоследствии оказалось, что он приемлем только для национальных компаний, производители же вновь сочли себя проигравшими.

"Наш союз через Комитет технического регулирования направил для занесения в реестр поставщиков национальных компаний, фонда "Самрук-Казына" предприятия Алматы и Алматинской области. Но в конечном счете в реестре оказались не только предприятия, рекомендованные нами, но и другие структуры, с которыми, видимо, заказчики работали давно, и сотрудничество это, похоже, было взаимовыгодным. Проблема в том, что заказчики не хотят работать с новыми поставщиками товаров. Представители нашего союза чуть ли не в рукопашную шли, чтобы производители попали в реестр, а нас напрямую спрашивают: а зачем мы будем закупать у вас?" - рассказывает о типичных сложностях, возникающих при формировании реестра поставщиков, Валентина Бреусова. Как отмечают представители промышленных структур, формирование нескольких реестров различными ведомствами не способствовало решению проблемы посредников, иными словами, главная задача, ради которой по большому счету и принималось решение о создании реестра отечественных поставщиков, осталась невыполненной. По словам той же г-жи Бреусовой, в реестре, сформированном "Самрук-Казыной", оказалось множество посреднических компаний из России, Кыргызстана, Таджикистана, Украины, которые через наши подставные организации открывали себе путь к госзакупкам, не имея реального производства. Таким образом, доступ к хлебному месту, каким является рынок госзакупок, получает ограниченное число заранее известных компаний, и казахстанским производителям не находится места в кругу "избранных". Представители предприятий и отраслевых союзов, настаивающие на сворачивании этой порочной практики, настаивают на том, что начинать надо с формирования реестра товаропроизводителей и поставщиков, но данный реестр должен быть единым независимо от того, в каком тендере - для национальных компаний или силовых структур - намеревается принять участие та или иная фирма. И коль скоро ответственность за положение дел в индустриальном секторе несет МИТ, то и реестр должно формировать именно это ведомство.

Самые злободневные для наших производителей проблемы рынка госзакупок озвучиваются давно и неоднократно, но, как показывает практика, борьба с теневой составляющей данного рынка по-прежнему приносит весьма скромные результаты. Ситуация не изменится, уверены производители, если не удастся добиться согласования интересов промышленников и государства. Кроме того, промышленникам есть смысл объединить свои усилия и отстаивать свою позицию единым фронтом, более сплоченным и мобильным по сравнению с отдельными предприятиями и ассоциациями.

Подготовила Анна ШАТЕРНИКОВА